Em Salvador, por iniciativa de um Vereador, de uma Desembargadora (Coordenadora da Mulher do Tribunal de Justiça da Bahia) e do Prefeito da Capital, tratou-se da adesão pela Prefeitura de Salvador à campanha Justiça pela Paz em Casa, liderada nacionalmente pela Ministra Cármem Lúcia, do Supremo Tribunal Federal.
Como foi noticiado amplamente, a referida campanha é uma mobilização em prol do combate aos crimes que envolvem violência doméstica contra a mulher. Ótimo! O detalhe preocupante é que o vereador afirmou que “na reunião, solicitamos ao prefeito a adesão da campanha pela Prefeitura, o apoio para a instalação da 2ª Vara de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher e a disponibilização de viaturas da Guarda Municipal para atender mulheres sob medida protetiva da Justiça."
Na versão apresentada pela equipe do Vereador e da Desembargadora, o aplicativo acionaria duas viaturas da Superintendência de Segurança e Prevenção à Violência do Salvador, que disponibilizaria oito guardas municipais para garantir a segurança das mulheres no período de 24 horas. Os carros deverão ser plotados com a marca do botão para circular nas áreas onde vivem as mulheres em situação de risco. O aplicativo poderá ser acessado através de mensagem SMS por mulheres que estejam sob medida protetiva da Justiça, por terem sofrido violência de ex-marido ou companheiro, e poderá ser disponibilizado gratuitamente em smartphones. (Fonte: http://www.cms.ba.gov.br/noticia_int.aspx?id=9376).
A intenção é excelente. A medida, nada obstante, inconstitucional. Desde quando viatura da Guarda Municipal e homens desta corporação estão à disposição da Lei Maria da Penha? O absurdo é manifesto!
Como se sabe, foi promulgada e publicada no Diário Oficial da União do dia de 11 de agosto do ano de 2014 (em edição extra), entrando em vigor no mesmo dia da publicação, a Lei nº. 13.022/14 que passou a instituir normas gerais para as guardas municipais, disciplinando o § 8o. Do art. 144 da Constituição Federal. Logo de início, estabeleceu a lei que"incumbe às guardas municipais, instituições de caráter civil, uniformizadas e armadas conforme previsto em lei, a função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal."Como"princípios mínimos"das ações das Guardas Municipais (sic - há princípios mínimos e máximos? Desconheço-os) estão os seguintes:"proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas; preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas; patrulhamento preventivo; compromisso com a evolução social da comunida de uso progressivo da força"(o que seria mesmo o significado de tal expressão? Captura, conduz, espanca, lesiona levemente, depois gravemente, após de forma gravíssima ou até causar a morte, e, finalmente o uso da força com animus necandi). Este legislador brasileiro é louco! A nova lei estabelece ser atribuição"geral das guardas municipais a proteção de bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do Município."Ok.
Tais bens, segundo a lei,"abrangem os de uso comum, os de uso especial e os dominiais"(ver Código Civil, arts. 98 a 103). E o que dizer dos títulos da dívida pública que são dominiais? Como atribuições específicas e respeitadas as competências dos órgãos federais e estaduais, estabelece-se:"zelar pelos bens, equipamentos e prédios públicos do Município; prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais; atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais; colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam com a paz social; colaborar com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas; exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos da Lei no 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), ou de forma concorrente, mediante convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou municipal; proteger o patrimônio ecológico, histórico, cultural, arquitetônico e ambiental do Município, inclusive adotando medidas educativas e preventivas; cooperar com os demais órgãos de defesa civil em suas atividades; interagir com a sociedade civil para discussão de soluções de problemas e projetos locais voltados à melhoria das condições de segurança das comunidades; estabelecer parcerias com os órgãos estaduais e da União, ou de Municípios vizinhos, por meio da celebração de convênios ou consórcios, com vistas ao desenvolvimento de ações preventivas integradas; articular-se com os órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações interdisciplinares de segurança no Município; integrar-se com os demais órgãos de poder de polícia administrativa, visando a contribuir para a normatização e a fiscalização das posturas e ordenamento urbano municipal; garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas; encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário; contribuir no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor municipal, por ocasião da construção de empreendimentos de grande porte; desenvolver ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios ou das esferas estadual e federal; auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignitários e atuar mediante ações preventivas na segurança escolar, zelando pelo entorno e participando de ações educativas com o corpo discente e docente das unidades de ensino municipal, de forma a colaborar com a implantação da cultura de paz na comunidade local.
Obviamente, que quando do exercício das atribuições acima especificadas (gerais e particulares), a Guarda Municipal "poderá colaborar ou atuar conjuntamente com órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos. Nas hipóteses de garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando se deparar com elas ou de encaminhamento ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário, diante do comparecimento de órgão descrito nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal, deverá a guarda municipal prestar todo o apoio à continuidade do atendimento. Como se cria a Guarda Municipal? Obviamente que a competência legislativa é do Município, nos termos do art. 30 da Constituição Federal, estando ela"subordinada ao chefe do Poder Executivo municipal".
Ainda para este fim, o Município "poderá criar órgão colegiado para exercer o controle social das atividades de segurança do Município, analisar a alocação e aplicação dos recursos públicos e monitorar os objetivos e metas da política municipal de segurança e, posteriormente, a adequação e eventual necessidade de adaptação das medidas adotadas face aos resultados obtidos." Os corregedores e ouvidores terão mandato cuja perda será decidida pela maioria absoluta da Câmara Municipal, fundada em razão relevante e específica prevista em lei municipal. Aqui sinceramente não entendemos o porquê da retirada do Ministério Público do controle externo da atividade da Guarda Municipal, visto que, como é sabido, assim o é em relação à atividade policial (art. 129, VII, da Constituição Federal).
Sobre este Estatuto, assim escreveu Fabiano Oldoni:
"1) Inciso I – proteção dos direitos humanos fundamentais, do exercício da cidadania e das liberdades públicas? Esta redação é de uma vagueza e extensão que causa espécie. Além do que a Constituição não atribui à Guarda Municipal estas atribuições.2) Inciso II – preservação da vida, redução do sofrimento e diminuição das perdas? Da mesma forma, estas atribuições não foram outorgadas à Guarda Municipal pela Constituição. Mas caso aceitemos este norte, perguntamos qual sofrimento (físico, psíquico, moral etc.) e quais perdas (emocionais, patrimoniais, conjugais etc.)? Quanta pretensão do legislador.3) Inciso III – Patrulhamento preventivo? Desde que seja para prevenir infrações contra bens, serviços e instalações do município, pode.4) Inciso IV – Compromisso com a evolução social da comunidade? Isso me parece mais política pública, a ser destinada aos agentes públicos do executivo e legislativo. Fico imaginando como a Guarda Municipal poderá contribuir com a evolução social da comunidade, criando empregos, aumentando a renda dos trabalhadores, educando as crianças, jovens, enfim é a Guarda Hércules. Não precisaremos nem mais da classe política. Pensando bem…5) Inciso V – Uso progressivo da força? Desde que seja destinado para garantir os bens, serviços e instalações do município.Já o artigo 4º traz a competência denominada de “geral” da Guarda Municipal, a qual está perfeitamente de acordo com a Constituição: “É competência geral das guardas municipais a proteção de bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do Município”.Por sua vez o artigo 5º[1] estabelece as competências específicas. Mas existem outras competências diversas daquela prevista no artigo 144 § 8º da CF?No todo são dezoito incisos estabelecendo a competência específica da Guarda Municipal, o que já é estranho, tendo em vista que o artigo 144 § 8º da CF traz apenas uma atribuição/competência (proteção) aplicável a três itens (bens, serviços e logradouros públicos municipais).Veremos apenas aquelas atribuições que, a nosso ver, afrontam a Constituição e, por isso, são inconstitucionais, justamente por criar atribuições não previstas no artigo 144 § 8º CF.Art. 5º, inc. III da Lei 13.022 – atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais:Uma coisa é a proteção dos bens, serviços e instalações do município, outra coisa é atuar na proteção da população que os utiliza. A população não se enquadra em “bens, serviços e instalações”, mesmo com a maior boa vontade interpretativa. A menos que eu iguale pessoas a objetos (bens, serviços e instalações), o que não nos parece seja a vontade do legislador e muito menos possível biologicamente.Esta proteção é apenas enquanto a população estiver usando os bens, serviços e instalações? (aqui já avançando na interpretação do inciso, supondo que ele seja constitucional).IV – colaborar, de forma integrada com os órgãos de segurança pública, em ações conjuntas que contribuam com a paz social:A Constituição não conferiu poderes para a Guarda Municipal neste sentido. Quem possui atribuição de contribuir com a paz social (sem entrar no mérito se isso é possível por meio da força policial) é a polícia judiciária (civil e federal) e a preventiva (militar, rodoviária etc.).O que o inciso pretende é autorizar a Guarda Municipal a colaborar com os órgãos que possuem poder de polícia (Artigo 144 incisos I a V da CF). O problema é que as polícias (judiciária e preventiva) não podem delegar função a quem não tem função (guarda municipal). Nem mesmo a lei infra-constitucional, neste caso, pois está limitada pela Constituição. V – colaborar com a pacificação de conflitos que seus integrantes presenciarem, atentando para o respeito aos direitos fundamentais das pessoas:Desde que seja conflito que atente contra bens, serviços e instalações do município. Lembrem, limitação constitucional. Nos demais conflitos poderá (faculdade) a Guarda Municipal agir, já que não está obrigada pela Constituição a atuar em conflitos entre, por exemplo, a polícia militar e assaltantes.VI – exercer as competências de trânsito que lhes forem conferidas, nas vias e logradouros municipais, nos termos da Lei no 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), ou de forma concorrente, mediante convênio celebrado com órgão de trânsito estadual ou municipal:Trânsito? Para isso não temos os Agentes de Trânsito? Além do que não consigo enquadrar o trânsito como bens, serviços e instalações do município. Diz o inciso “nos termos da Lei nº 9.503”, que é o CTB. Mas o CTB, no seu artigo 7º, quando estabelece quem compõe o Sistema Nacional de Trânsito [2], não elenca a Guarda Municipal como um de seus integrantes. Esqueceram de combinar com o legislador da Lei nº 9.503.A inovação aqui é flagrante.
Criaram função para a Guarda Municipal (em afronta à Constituição) que nem mesmo o CTB havia imaginado lhe conferir.VIII – cooperar com os demais órgãos de defesa civil em suas atividades:Desde que seja para atuar na proteção de bens, serviços e instalações do município.IX – interagir com a sociedade civil para discussão de soluções de problemas e projetos locais voltados à melhoria das condições de segurança das comunidades:X – estabelecer parcerias com os órgãos estaduais e da União, ou de Municípios vizinhos, por meio da celebração de convênios ou consórcios, com vistas ao desenvolvimento de ações preventivas integradas: Ambos os incisos atribuem à Guarda função de política pública na área da segurança, papel que não lhe é conferido pela CF.XI – articular-se com os órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações interdisciplinares de segurança no Município:Desde que a sua atuação na segurança fique limitado aos poderes concedidos pela Constituição.XIII – garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas;Se estas ocorrências forem relativas aos bens, serviços e instalações do município, a Guarda tem a obrigação de agir. Caso contrário, tem ela a faculdade de agir, pois a sua atribuição legal constitucional é restrita.Poderá prender em flagrante delito, como qualquer pessoa do povo (artigo 301 CPP), mas não está obrigada a agir assim nos casos que não envolvam o patrimônio municipal.XIV – encaminhar ao delegado de polícia, diante de flagrante delito, o autor da infração, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário:O encaminhamento ao delegado de polícia é uma obrigação nos casos que envolvam crimes contra bens, serviços e instalações do município.
Nos demais flagrantes, como não tem a obrigação constitucional de agir, mas a faculdade, não está obrigada a dar encaminhamento, podendo acionar qualquer autoridade policial, até mesmo a polícia militar.O mesmo raciocínio se faz com relação a preservação do local do crime. Poderia ser exigido tal incumbência nos crimes contra bens, serviços e instalações do município (o que também é questionável, já que essa função é do Delegado de Polícia).Nos demais crimes não tem obrigação e autorização constitucional para zelar pela cena do crime. Isso é função da polícia judiciária: Delegado de Polícia (artigo 6º inciso I do CPP). XV – contribuir no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor municipal, por ocasião da construção de empreendimentos de grande porte:XVI – desenvolver ações de prevenção primária à violência, isoladamente ou em conjunto com os demais órgãos da própria municipalidade, de outros Municípios ou das esferas estadual e federal:Novamente temos dois incisos que atribuem à Guarda uma função de política pública na área da segurança, papel que não lhe é conferido pela Constituição.XVII – auxiliar na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignatários:Esta segurança, em grandes eventos, deve ficar restrita aos bens, serviços e instalações do município.A proteção das autoridades e dignatários não é atribuição conferida pela Constituição Federal, a não ser que concordamos que tais pessoas são patrimônio municipal. Indo além, a segurança é para qualquer autoridade? Federal, Estadual e Municipal? Da administração direta e indireta? Qual é o limite disso?XVIII – atuar mediante ações preventivas na segurança escolar, zelando pelo entorno e participando de ações educativas com o corpo discente e docente das unidades de ensino municipal, de forma a colaborar com a implantação da cultura de paz na comunidade local:Ação preventiva a que? Ao crime em geral ou apenas aos crimes contra bens serviços e instalações municipais? Este inciso, como tantos outros, confere à Guarda Municipal um papel de prevenção geral, com participação em políticas públicas de segurança, o que não é uma má ideia. O problema é que a Constituição (como já falado inúmeras vezes) limita a sua atuação na proteção dos bens e blá blá blá do município.Parágrafo único. No exercício de suas competências, a guarda municipal poderá colaborar ou atuar conjuntamente com órgãos de segurança pública da União, dos Estados e do Distrito Federal ou de congêneres de Municípios vizinhos e, nas hipóteses previstas nos incisos XIII e XIV deste artigo, diante do comparecimento de órgão descrito nos incisos do caput do art. 144 da Constituição Federal, deverá a guarda municipal prestar todo o apoio à continuidade do atendimento:Começa o parágrafo “no exercício de suas competências”, que é aquela do artigo 144 § 8º CF. Então toda e qualquer ação conjunta da Guarda Municipal com outros órgãos de segurança pública deve ficar restrito ao citado artigo constitucional.Em suma, temos uma lei que ao regulamentar a Guarda Municipal, lhe confere atribuições que não estão previstas no artigo 144 § 8º da Constituição Federal.Não somos contra a atuação da Guarda Municipal nas matérias acima analisadas, desde que o texto constitucional assim autorize.Já houve o ingresso da ADI 5156 para questionar esta lei, cabendo agora ao STF a posição final.Quem ingressou com a ADI foi a Feneme, sustentando que a lei transformou as guardas em polícias e em bombeiros, com funções de prevenção e repressão imediata, além do atendimento de situações de emergência, em total afronta ao texto constitucional. A federação enfatiza que a atuação das guardas municipais como polícia gera um risco jurídico no campo penal, caso as autoridades entendam que os guardas municipais, ao agirem fora do mandamento constitucional, estejam prevaricando de suas funções." (http://justificando.com/2015/02/13/o-estatuto-da-guarda-municipal-e-inconstitucional/).
Rômulo de Andrade Moreira* é Procurador de Justiça do Ministério Público do Estado da Bahia. Professor de Direito Processual Penal da Universidade Salvador - UNIFACS, na graduação e na pós- graduação (Especialização em Direito Processual Penal e Penal e Direito Público). Pós-graduado, lato sensu, pela Universidade de Salamanca/Espanha (Direito Processual Penal). Especialista em Processo pela Universidade Salvador - UNIFACS (Curso então coordenado pelo Jurista J. J. Calmon de Passos). Membro da Association Internationale de Droit Penal, da Associação Brasileira de Professores de Ciências Penais, do Instituto Brasileiro de Direito Processual e Membro fundador do Instituto Baiano de Direito Processual Penal (atualmente exercendo a função de Secretário).
Associado ao Instituto Brasileiro de Ciências Criminais. Integrante, por quatro vezes, de bancas examinadoras de concurso público para ingresso na carreira do Ministério Público do Estado da Bahia. Autor das obras “Curso Temático de Direito Processual Penal” e “Comentários à Lei Maria da Penha” (este em coautoria com Issac Guimarães), ambas editadas pela Editora Juruá, 2010 e 2014, respectivamente (Curitiba); “A Prisão Processual, a Fiança, a Liberdade Provisória e as demais Medidas Cautelares” (2011), “Juizados Especiais Criminais – O Procedimento Sumaríssimo” (2013), "Uma Crítica à Teoria Geral do Processo" e “A Nova Lei de Organização Criminosa”, publicadas pela Editora LexMagister, (Porto Alegre), "O Procedimento Comum: Ordinário, Sumário e Sumaríssimo", Florianópolis, Editora Empório do Direito", 2015, além de coordenador do livro “Leituras Complementares de Direito Processual Penal” (Editora JusPodivm, 2008). Participante em várias obras coletivas. Palestrante em diversos eventos realizados no Brasil.
